Der „Verfassungsschutz“ ist unkontrollierbar

Auch Kontrollverbesserungen sind untauglich, denn ein transparenter,
voll kontrollierbarer Geheimdienst ist ein Widerspruch in sich.

Geheimhaltung verhindert Kontrolle

Die gesetzlich vorgesehenen mehrstufigen Kontrollmöglichkeiten, mit denen die Kontrolle des „Verfassungsschutzes“ erreicht werden soll, stellen sich allesamt als ungenügend bis untauglich heraus – gleichgültig, ob es sich um die Binnenkontrolle durch die Aufsichtsbehörden (Innenministerien) handelt, um die eigens eingerichtete parlamentarische Kontrolle in Bund und Ländern, um die gerichtliche oder die datenschutzrechtliche Kontrolle.

1. Die VS-Gesetze sehen kein Recht von Betroffenen auf Einsicht in VS-Akten vor, sondern lediglich einen Anspruch auf Auskunft über die zur eigenen Person gespeicherten Daten. Dazu müssen die Antragsteller allerdings auf Bundesebene und in etlichen Bundesländern einen „konkreten Sachverhalt“ benennen, der Anlass zu einer Beobachtung oder Speicherung gegeben haben könnte – also eine Art Selbstdenunziation; außerdem müssen sie ein „besonderes Interesse“ an der Auskunft darlegen. Doch selbst wenn diese beiden Hürden erfolgreich genommen sind, kann die Auskunft vom VS ganz oder teilweise verweigert werden, wenn

  • eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung durch die Auskunftserteilung zu besorgen ist,
  • durch die Auskunftserteilung Quellen (etwa V-Leute oder Verdeckte Ermittler) gefährdet sein können oder
  • die Ausforschung des Erkenntnisstandes oder der Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu befürchten ist,
  • die Auskunft die öffentliche Sicherheit gefährden oder sonst dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder
  • die Daten oder die Tatsache der Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder ihrem Wesen nach, insbesondere wegen der überwiegenden berechtigten Interessen eines Dritten, geheimgehalten werden müssen“ (vgl. § 15 BVerfSchG bzw. vergleichbare Regelungen in den Landesverfassungsschutzgesetzen).

Die Behauptung der Verfassungsschutzbehörde, dass einer der Verweigerungsgründe oder sogar mehrere vorliegen, wird kein Auskunftssuchender erfolgreich widerlegen können.

2. In solchen Fällen können Betroffene die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder einschalten, die das gesetzlich vorgesehene Recht haben, im Einzelfall die Rechtmäßigkeit von Datenspeicherungen und -verarbeitungsvorgängen bei den Verfassungsschutzbehörden sowie deren an Betroffene erteilte Auskünfte zu überprüfen. Dabei passiert es allerdings, dass die Datenschutzbeauftragten – falls die Verfassungsschutzbehörden „Quellenschutz“ behaupten – mitunter darauf verzichten, die Unterlagen und Dokumente persönlich bzw. durch einen Mitarbeiter einzusehen. Statt dessen können sie sich vom „Verfassungsschutz“ den Sachverhalt mündlich erläutern oder aus den Akten vorlesen lassen, um überhaupt einen Ansatz zur Kontrolle zu haben. Den auskunftssuchenden Bürgern dürfen die Datenschutzbeauftragten aus Geheimhaltungsgründen keine Auskünfte oder Hinweise über die Ergebnisse ihrer Prüfungen erteilen. Sie erhalten im Regelfall nur eine schriftliche Mitteilung, dass die Überprüfung keinen Anlass für die Annahme eines Rechtsverstoßes gegeben habe; im seltenen Einzelfall, dass eine Beanstandung stattgefunden habe. Mehr erfahren die Auskunftssuchenden nicht, wenn es die Verfassungsschutzbehörde nicht will. Es kommt aber auch vor, dass die Intervention des Datenschutzbeauftragten zumindest eine Teilauskunft zur Folge hat, die der Datenschutzbeauftragte dann auch gleich selbst überbringen darf. Einziges wirkliches Machtmittel der Datenschutzbeauftragten sind deren (zwei-)jährlich erscheinenden öffentlichen Tätigkeitsberichte. In den Berichten können die Datenschutzbeauftragten einzelne Fälle oder strukturelle Probleme bei der Datenerfassung und -verarbeitung der jeweiligen VS-Behörden in allgemeiner Form dokumentieren, kritisieren und Änderungen anmahnen, und über die Presseberichterstattung auch beträchtliche öffentliche Aufmerksamkeit erreichen. Es ist eher die Ausnahme, dass die Datenschutzbeauftragten von dieser ihnen gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch machen, wohl weil sie befürchten, dass die Dienste ihnen gegenüber noch mehr dichtmachen und die kargen Möglichkeiten innerbürokratischer und quasi-kollegialer Einflussnahme weiter beschränken.

3. Nach dem Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumsgesetz – PKGrG) und vergleichbaren Gesetzen der Länder unterliegen die Bundes- und Landesregierungen hinsichtlich ihrer Verfassungsschutzbehörden der speziellen parlamentarischen Kontrolle. Zwar haben die hierfür eigens eingerichteten Parlamentarischen Kontrollgremien (PKG) und ihre Mitglieder (Abgeordnete) entsprechend den VS- und PKG-Gesetzen gewisse Kontrollrechte: so etwa das Recht auf Unterrichtung durch die Regierung, auf Akteneinsicht und -herausgabe, auf Zutritt zu VS-Dienststellen, zur Befragung von VS-Bediensteten oder zur Beauftragung eines externen Sachverständigen. Die G-10-Kommissionen des Bundes und der Länder als weitere parlamentsnahe Kontrollorgane entscheiden von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden Betroffener über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Abhör- und Briefkontrollmaßnahmen, also von Maßnahmen zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz – G 10).

Doch selbst diese gesetzlich bereits recht beschränkte Art von parlamentarischer Kontrolle der Geheimdienste wird in der Praxis weitgehend ausgehebelt durch die unabweisbaren Geheimhaltungsbedürfnisse des „Verfassungsschutzes“, dessen umfassendes, alles dominierendes Geheimhaltungssystem bis hinein in die Kontrollorgane und ihre Kontrolltätigkeit reicht, diese nachhaltig prägt und ausbremst:

  • So wird noch nicht einmal allen Fraktionen der jeweiligen Parlamente eine gesetzliche Mitgliedschaft in diesen Kontrollgremien zugestanden – nach demokratisch-rechtsstaatlichen Kriterien nicht zu rechtfertigen.
  • So gibt es in der Regel auch kein Minderheitenrecht, um die einzelnen Kontrollbefugnisse zu aktivieren. Das bedeutet: Für Kontrollen ist eine Mehrheitsentscheidung notwendig, die Regierungsmehrheit kann alle Kontrollansätze blockieren. Die Opposition (die eigentliche Kontrollkraft gegenüber Regierungshandeln) wird auf diese Weise ausgehebelt.
  • Die Kontrolleure sind weitgehend auf Auskunftsbereitschaft, Wahrheitsliebe und das Wohlwollen der Regierungen angewiesen, die Themenschwerpunkte und Umfang der Kontrolle im Wesentlichen selbst bestimmen können.
  • Darüber hinaus können die für den „Verfassungsschutz“ verantwortlichen Regierungen sogar die Unterrichtung des Kontrollgremiums und die Erfüllung von Auskunftsverlangen ganz verweigern sowie „Verfassungsschützern“ untersagen, den Kontrolleuren Auskunft zu erteilen.
  • Die Beratungen der PKG sind ihrerseits geheim – erfolgen also unter striktem Ausschluss der Öffentlichkeit. Die Mitglieder der Gremien sind zur Geheimhaltung aller Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit bekannt geworden sind – prinzipiell auch ihren Mitarbeitern und Fraktionen gegenüber. Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus den Gremien.
  • Die geheim ablaufende „Kontrolle“ von Geheimdiensten ist ein intransparenter Vorgang, der nicht den Maßstäben einer demokratischen, unabhängigen und effektiven Kontrolle entspricht. Diese Einschätzung gilt trotz der Möglichkeit (etwa auf Bundesebene), bestimmte Vorgänge gegenüber der Öffentlichkeit abweichend zu bewerten (Sondervotum) – denn solche Ausnahmen sind nur möglich, wenn eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Kontrollgremiums ihre vorherige Zustimmung erteilt hat; außerdem sind auch hier die Geheimschutzregeln zu beachten.
  • Die gesetzlich geregelten Beschränkungen der Kontrolle werden noch durch die beschränkte Ausstattung der Kontrollgremien verschärft: So versuchen sich etwa auf Bundesebene ganze elf Bundestagsabgeordnete an der (unlösbaren) Aufgabe, die über 10 000 Geheimdienstler des Bundesamts für Verfassungsschutz, des Bundesnachrichtendienstes (BND) und des Militärischen Abschirmdienstes (MAD) zu kontrollieren. Alle PKG-Mitglieder sind vielbeschäftigte Abgeordnete, haben für diese Gremienarbeit nur wenig Zeit, manchen fehlt es auch an genaueren Kenntnissen über die geheimen Abläufe in den Diensten. Deshalb sind die Wenigsten in der Lage, ihrer Kontrollaufgabe in angemessener Weise nachzukommen – zumal sie aus Geheimhaltungsgründen häufig weder ihre Mitarbeiter in die Gremienarbeit einbinden noch sich mit ihren Fraktionskollegen austauschen und beraten dürfen. Außerdem reichen die (inzwischen zwar teilweise erweiterten) rechtlichen Kontrollbefugnisse der PKG nicht aus, um den Anforderungen einer speziellen Kontrolle von geheimen Staatsorganen auch nur ansatzweise zu genügen.

Kein Wunder also, dass die meisten parlamentarischen Kontrolleure schon lange aus eigener leidvoller Erfahrung von der Vergeblichkeit einer effektiven demokratischen Kontrolle der Geheimdienste berichten. Ihnen ist es im Lauf ihres Wirkens kaum vergönnt (gewesen), einen der zahlreichen Geheimdienstskandale selbst initiativ aufzudecken; immer wieder können sie nur auf Skandale reagieren, die von Medien oder Insidern aufgedeckt werden. Und sie haben, etwa im Fall von Missständen und Fehlverhalten der Dienste, keinerlei Sanktionsmöglichkeiten. „Die parlamentarischen Kontrollinstanzen sind nicht nur blinde Wächter“, meint dazu der Verfassungsrechtler Christoph Gusy, „sie sind auch Wächter ohne Schwert“.1

4. Das Geheimhaltungssystem des „Verfassungsschutzes“ erfasst nicht nur die parlamentarische Kontrolle, sondern auch die Justiz, die den Geheimdienst ebenfalls kontrollieren soll – und zumeist ebenfalls daran scheitert. Die Gerichtsprozesse, in denen Geheimdienste oder V-Leute eine Rolle spielen, werden tendenziell zu rechtsstaatswidrigen Geheimverfahren. In den Verfahren werden – aus Gründen des „Quellenschutzes“, der „Ausforschungsgefahr“ oder des „Staatswohls“ – Akten manipuliert oder geschwärzt und Zeugen gesperrt; treten VS-Mitarbeiter nur mit beschränkten Aussagegenehmigungen auf; berichten „Zeugen vom Hörensagen“ über Aussagen aus zweiter Hand (etwa der V-Mann-Führer über die Auslassungen seines V-Mannes). All dies widerspricht rechtsstaatlichen Prinzipien eines Gerichtsverfahrens.

5. Die zahlreichen Vertuschungsaktionen und Aktenschredder-Skandale des „Verfassungsschutzes“, wie sie nach dem Aufdecken der NSU-Mordserie bekannt wurden, sind für diese Verdunklungsstrategien symptomatisch – sie sind systembedingt, für den Betrieb von Geheimdiensten geradezu systemrelevant. Entsprechend herrscht in den Verfassungsschutzbehörden eine Mentalität des Geheimhaltens, Vertuschens und Schredderns.

6. Diese Intransparenz und das strukturell-chronische Kontrolldefizit begünstigen eigenmächtige Operationen der Geheimdienste im rechtsfreien Raum, begünstigen das Überschreiten rechtsstaatlicher Grenzen und Grundrechtsverletzungen, wie sie immer wieder unfreiwillig ans Licht der Öffentlichkeit gelangen. Das bedeutet: Auch in Demokratien sind Geheimdienste wie der „Verfassungsschutz“ undurchschaubare Institutionen, die skandalgeneigt arbeiten, systembedingt zu Verselbstständigung, Eigenmächtigkeit, Machtmissbrauch und Skandalen neigen und damit eine große Gefahr für viele Menschen und ihre Bürgerrechte darstellen können. Tatsächlich lässt sich die über 60jährige Geschichte des Verfassungsschutzes auch als Geschichte von Skandalen und Bürgerrechtsverletzungen schreiben.2

Kontrollverbesserungen sind keine Lösung

Nach den zahlreichen und gravierenden Verfassungsschutz-Skandalen der letzten Zeit ist offenbar allen politischen Kräften auf der parlamentarischen Bühne bewusst geworden, dass eine Reform des „Verfassungsschutzes“ unumgänglich ist. Doch es handelt sich zumeist um Reformvorschläge, die lediglich darauf abzielen, die systembedingte Pannen- und Skandalträchtigkeit geheimdienstlicher Arbeit zu verringern und deren ohnehin nicht überprüfbare vermeintliche „Effizienz“ zu steigern.

Demokratie- und Bürgerrechtsverträglichkeit spielen bei solchen Reformvorschlägen eher eine untergeordnete Rolle, soll doch in erster Linie das gehörig erschütterte Vertrauen der Bevölkerung in die VS-Behörden und den Rechtsstaat zurück erobert werden. Mit Ausnahme der Linkspartei und mit gewissen Einschränkungen auch der Grünen geht es den Parteien und der Bundesregierung im Wesentlichen darum, „bessere“ Geheimdienste zu schaffen, die effizienter, aber geräuschlos arbeiten; und die ein wenig besser kontrolliert werden sollen. Das bedeutet: Bei solchen Reformplänen handelt es sich im Kern um Modernisierungs-, Verschlankungs-, Vernetzungs- und Zentralisierungsmaßnahmen, die in erster Linie der Effizienzsteigerung und Befriedung dienen sollen.

Kaum jemand wagt sich ans Eingemachte: nämlich an die Geheimstrukturen des „Verfassungsschutzes“, obwohl gerade sie das eigentliche Problem für Demokratie und Bürgerrechte sind. Bloße Kontrollverbesserungen rühren jedenfalls nicht an diese problematischen Strukturen, sondern legitimieren diese zusätzlich und werden letztlich daran scheitern. Ein Geheimdienst wird sich, auch mit gegen ihn gerichteten erweiterten Kontrollkompetenzen, niemals wirksam und voll kontrollieren lassen, ohne seinen Geheimdienstcharakter zu verlieren. Und tatsächlich haben sich bislang alle diesbezüglichen Versuche als ungenügend, ja als untauglich erwiesen. Denn ein wirklich transparenter und voll kontrollierbarer Geheimdienst ist und bleibt ein Widerspruch in sich – zumindest, solange eine „Entgeheimdienstlichung“ des „Verfassungsschutzes“ nicht auf der politischen Agenda steht und umgesetzt wird.3

Aus diesen Gründen reicht es eben nicht aus, lediglich den „Mythos des Geheimen“ anzukratzen – und dabei das „Geheime“ ungeschoren zu lassen. Denn das unkontrollierbare V-Mann-Unwesen und das sich mit dem „Quellenschutz“ und der aufrecht zu erhaltenden „Funktionsfähigkeit“ der Dienste selbst begründende Geheimhaltungssystem werden sich letztlich nur aufbrechen lassen, wenn der Einsatz von V-Leuten unterbunden, die Verstrickung des „Verfassungsschutzes“ etwa in Neonaziszenen und -parteien endlich beendet wird – und damit auch die Symbiose von Verfassungsfeinden und Verfassungsschützern.4 Einheitliche Standards für Auswahl und Führung von V-Leuten sowie die geplante zentrale Erfassung aller V-Leute beim Bundesamt für Verfassungsschutz lösen jedenfalls keines der Probleme, die ihr Einsatz systembedingt aufwirft und die die Kontrolle über dieses System regelmäßig ins Leere laufen lassen.

Wer die problematischen Folgen von nachrichtendienstlichen Mitteln und Methoden nicht hinnehmen will, wer die mit nachrichtendienstlicher Tätigkeit zwangsläufig verbundene Abschottung und Eigenmächtigkeit der Geheimdienste für rechtsstaatsfeindlich, freiheitsschädigend und demokratiewidrig hält – der muss den VS-Behörden diese nachrichtendienstlichen Methoden versagen. Das bedeutet, ihnen die Lizenz zur Gesinnungskontrolle, zum Führen von V-Leuten und zum Infiltrieren „verdächtiger“ Szenen und Parteien zu entziehen. Solchen Überlegungen stehen weder das Grundgesetz noch eine Landesverfassung entgegen. Weder muss es einen administrativen „Verfassungsschutz“ geben, noch muss er als Geheimdienst ausgestaltet sein.

Nächstes Kapitel

Anmerkungen:

1Zit. nach: Gusy, Kontrolle der Nachrichtendienste, in: Zeitschrift für Rechtspolitik 2/2008, S. 38 f. mit Verweis auf Gusy, in: BMI, Aufgaben und Kontrolle des Verfassungsschutzes, 1990, S. 25 ff. (45).

2Vgl. Kapitel 2 „Der ‚Verfassungsschutz‘ ist schädlich“ (S. 19ff.).

3S. dazu Gusy 2008 (Fn. 58).

4Vgl. Gössner, Geheime Informanten, München 2003 (2012).